Educação do Ensino Fundamental: Municipalização no Estado de São Paulo

Municipalização do Ensino Fundamental no Estado de São Paulo

Municipalização de Ensino

INTRODUÇÃO

A presente pesquisa tem a intenção de melhor entender a Municipalização da Educação em São Paulo, que mesmo não sendo Lei atual, agora vem sendo implantada de forma maciça pelos municípios brasileiros.

Dessa forma, a Municipalização vem atingindo muitos profissionais da área do Magistério Público Estadual.

O Estado de São Paulo está colocando em prática a Municipalização do Ensino Fundamental e ressalto as consequências para os principais interessados, a saber, especialistas de educação, educadores, alunos e para a sociedade.

Encontra-se ainda nesse trabalho o Decreto do Governo do Estado de São Paulo que disciplina o Convênio de Ação de Parceria Estado/Município, o Decreto, também do Governo do Estado de São Paulo, que disciplina o aproveitamento de pessoal docente ante a municipalização e o contrato de Convênio firmado entre Estado/Municípios.

Capítulo I – HISTÓRICO DA MUNICIPALIZAÇÃO E AS ATRIBUIÇÕES DOS MUNICÍPIOS

Entendemos por Municipalização de Ensino a transferência de responsabilidades das esferas federal e estadual para os municípios dos serviços e encargos com a educação.

Podemos constatar isso analisando as Legislações pertinentes, que foram sendo aprovadas ao longo do tempo, começando pela LDB 9394/96.

No entanto, nesse momento, apenas os municípios mais pobres e dependentes financeiramente da União optaram por ela, na perspectiva de maiores verbas.

Na década de 80, volta à baila a Municipalização do ensino, usando como conjetura que tudo que nasce nas bases (municípios) é autêntico e popular, ou seja, se houvesse um fortalecimento dos poderes locais (prefeituras), poderiam chegar mais facilmente a altos cargos federais. Podemos sentir que nesse momento a intenção foi meramente política e eleitoreira, pois é assim que sempre foi tratada a educação ao longo dos tempos, com uma falácia de palanque.

Com o crescimento do movimento pela Municipalização, a Constituição Federal de 5 de outubro de 1988 vem estabelecer regras para a Municipalização, ainda limitada em alguns aspectos. O artigo 30 determina o que compete aos municípios:

I – legislar sobre assuntos de interesse local;

II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III – manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental.

Esse artigo deixa o município ainda atrelado à União e ao Estado no que diz respeito à cooperação técnica e financeira para seu sistema de ensino, e o artigo 211 reforça essa cooperação ao estabelecer que:

A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino.

A Municipalização passa a ter força total e é difundida e aplicada em todo o país a partir de 1996 com a aprovação da L.D.B. 9.394/96 que, em seu artigo 11, diz quais as incumbências dos municípios:

Os municípios incumbir-se-ão de:

I – organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino, integrando-os às políticas e planos educacionais da União e dos Estados;

II – exercer ação redistributiva em relação às suas escolas;

III – baixar normas complementares para seu sistema de ensino;

IV – autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de ensino;

V – oferecer educação infantil em creches e pré-escolas e, com prioridade, o Ensino Fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino.

Como podemos visualizar nesse artigo, as incumbências dos municípios com os encargos da educação estão compostas de maneira que haja uma pequena “abertura” nas ações de organização, baixar normas complementares, mas esse sistema de ensino não pode desvincular-se, ou melhor, deve estar sempre integrado às políticas e planos educacionais da União e do Estado. Está claro que o gerenciamento ficará a cargo dos dois.

Há ainda um Parágrafo Único nessa L.D.B., que mesmo sem fazê-lo claramente, sugere a municipalização de forma opcional:

Os municípios poderão optar, ainda, por integrar ao sistema estadual de ensino ou compor com ele um sistema único de educação básica.

Surge então no panorama das legislações a Emenda Constitucional nº 14 que dá nova redação aos parágrafos 1º e 2º do artigo 211 da Constituição Federal, distribuindo as funções entre as esferas administrativas, criando assim dispositivos e regras para que a Municipalização do Ensino Fundamental se efetive no cenário educacional do país. A saber:

Parágrafo 1º: A União organizará o sistema federal de ensino e dos Territórios, financiará as instituições de ensino público federal e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.

O gerenciamento federal continua, esperamos que de alguma forma sirva para que haja uma unidade nacional de ensino, para que parâmetros sejam anexados a ele, pois um país tão grande precisa de uma unanimidade nacional em termos de educação para que não haja grandes disparidades regionais. Já no que diz respeito à qualidade, fica muito difícil que qualquer ação nesse sentido possa efetivamente dar resultados.

Parágrafo 2º: OS Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil.

Parágrafo 3º: Os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio.

Houve nesses dois parágrafos a restrição de atuação feita a cada esfera governamental, ou seja, aos municípios o ensino pré-escolar e o fundamental e aos estados e distrito federal o ensino fundamental e médio.

Parágrafo 4º: Na organização de seus sistemas de ensino, os Estados e os municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório.

Fica estabelecida ainda a criação do Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério). Podemos dizer que o Fundef nasceu com alguns problemas em sua redação, o que está gerando interpretações e ações diferentes das propostas por ele.

O primeiro problema está em sua constituição, a saber, o Fundef é constituído de uma parcela de impostos, o ICMS, o FPM e o FPE, que são arrecadados pelos municípios e repassados ao estado. Desses impostos, 15% retornam aos municípios que firmaram o contrato de parceria (que veremos adiante) com o Estado e ainda conforme o número de matrículas feitas por esse município no ensino fundamental. A redação desse parágrafo confunde 15% desses impostos específicos com os impostos arrecadados pelo município em geral.

Existe ainda outra confusão criada pelos próprios órgãos governamentais responsáveis pelo Fundef, por exemplo, no Parecer do Conselho Estadual de Educação (CNE) e também nos documentos do Ministério da Educação (MEC), este para ser consultado pelos que fazem parte do Fundef e só está gerando interpretações dúbias sobre o mesmo assunto, a saber, a Valorização do Magistério, na qual deve ser aplicado o percentual mínimo de 60% do Fundef. Em uma redação diz na “valorização do magistério”, em outra aos “professores do ensino fundamental” e ainda em outra aos “professores do magistério”. Se não houver um acordo, a categoria dos beneficiados com os 60% do Fundef pode aumentar e muito.

Além disso, se os recursos do Fundef são para a Valorização do Magistério, pode-se dizer que não se destinam a pagar a remuneração já paga e sim na melhoria salarial esperada após a implantação dessa lei, e isso efetivamente não está ocorrendo.

Por fim, não há nenhum dispositivo legal que esclareça se os 60% do Fundef são calculados com base na receita (tudo o que o governo receberia do Fundef com base nas matrículas do Ensino Fundamental) ou com base no ganho (a diferença positiva entre o que se contribui para o Fundef e o que dele recebe) dos municípios, sendo assim o magistério continua com os seus mesmos mínimos salários.

Como podemos confiar que uma Legislação (Fundef) com regras tão confusas venha a ser aplicada com eficiência.

Capítulo II – A MUNICIPALIZAÇÃO DO ENSINO FUNDAMENTAL NO ESTADO DE SÃO PAULO

A Municipalização no Estado de São Paulo se dá através de regras que constam em dois Decretos Leis.

A saber, o Decreto Lei nº 43.072/98 – Disciplina o Convênio Estado-Município e transfere para os mesmos, alunos, recursos humanos e matérias e recursos originários do Fundef.

É importante fazer algumas considerações sobre o Decreto.

Artigo 1º: (…) assegura a continuidade da implantação do Programa de Parceria Educacional Estado-Município, mediante transferência de alunos, de materiais e o afastamento de pessoal docente, técnico e administrativo que implicará no repasse de recursos originários do Fundef, correspondentes ao número de matrículas assumidas pelo Município.

Nesse artigo, as regras começam a ficar claras e ao Município resta assinar o Convênio para usufruir todo o repasse do Fundo. Aqui se configura uma questão política e econômica, pois as prefeituras que não assinarem ficam sem as verbas e politicamente não serão ajudadas pelas outras esferas do poder (Federal e Estadual).

Artigo 2º: (…) institui as formas de colaboração entre Estados e Municípios, de modo a assegurar a universalização do ensino fundamental obrigatório.

A universalização do ensino fundamental tratada nesse parágrafo significa que, tanto em âmbito estadual como municipal, o ensino deve ter os mesmos parâmetros para que não haja disparidades entre eles.

Outro artigo de igual importância, pois trata da extinção das unidades estaduais, diz o Artigo 6º: “A Secretaria da Educação tomará as providências cabíveis objetivando a extinção das unidades estaduais de ensino fundamental que foram absorvidas pela rede escolar de ensino municipal”.

Enquanto educadora, é difícil imaginar que todos os municípios do Estado de São Paulo possam ter as unidades públicas estaduais de educação extintas. Devemos concluir que os municípios terão vagas suficientes a todas as crianças em idade escolar.

Neste decreto ainda podemos conhecer 14 Cláusulas desse convênio onde todas as arestas acertadas para assegurar o cumprimento do mesmo, desde: do Objeto, dos Objetivos, das Obrigações da Secretaria, das Obrigações do Município, do Valor, dos Recursos Orçamentários, da Transferência de Recursos Financeiros, da Prestação de Contas, das Alterações, da Denúncia e Rescisão, da Publicação, do Foro, das Condições Gerais e Transitórias e da Vigência. Ao final do mesmo, consta ainda o local de assinatura e documentos pessoais da Sra. Secretária da Educação e do respectivo Prefeito.

Vamos ressaltar a Cláusula Primeira:

Do Objeto

O presente convênio tem por objeto a ação compartilhada entre a SECRETARIA e o MUNICÍPIO, visando assegurar a continuidade da implantação e o desenvolvimento do ensino fundamental, mediante a transferência de alunos e recursos materiais e o afastamento do pessoal docente, técnico e administrativo, que implicará no repasse de recursos do Fundef, correspondente ao número de matrículas assumidas pelo Município.

Nesse trecho do Decreto já aparecem o aluno, recursos materiais e pessoal docente, mas o município teria que usar os recursos do Fundef, inclusive com pessoal docente, isto acarretaria uma sobrecarga de pagamentos e que o município gostaria disso, diminuir seus gastos em detrimento do pessoal docente.

Capítulo III – CONSELHO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO

A Constituição Federal de 1988, ao instituir o Sistema Municipal de Ensino articulado com o Federal e o Estadual, tornou imperativa a criação do Conselho Municipal de Educação, com a consequente previsão em muitas Leis Orgânicas Municipais. A prescrição legal foi reforçada, ainda, pelas discussões sobre a gestão democrática da educação, que apontam os conselhos como uma das estratégias capazes de concretizá-la.

Procurando subsidiar as novas administrações municipais que enfrentarão, com a promulgação da nova Lei de Diretrizes e Bases de Educação Nacional – LDBEN, o desafio de consolidar o Sistema Municipal de Ensino e, portanto, o funcionamento efetivo e eficaz dos Conselhos Municipais de Educação, passaremos a comentar, de forma didática, os principais requisitos para a criação e implantação dos referidos colegiados.

3.1 CME: criação e implantação

3.1.1 Subsídios de Ordem Legal

É indispensável o estudo aprofundado da legislação sobre a matéria, para embasar a tarefa do Executivo que pretenda elaborar um projeto de lei criando o CME. Relacionamos, a seguir, os subsídios básicos:

De âmbito federal

• Lei n° 5.692, de 11 de agosto de 1971. Fixa diretrizes e bases para o ensino de 1° e 2° graus e dá outras providências – art. 71
• Projeto em votação: Projeto de Lei n° 1.258 – A/88: Diretrizes e Bases da Educação Nacional. Brasília, DF, Câmara dos Deputados, 1991.

De âmbito estadual

• Constituição do Estado
• Lei do Sistema Estadual de Ensino
• Leis referentes ao Conselho Estadual de Educação
• Resoluções e Pareceres do Conselho Estadual de Educação sobre Conselho Municipal de Educação.

3.1.2 Natureza

O Conselho Municipal de Educação é um órgão do Executivo e componente essencial do Sistema Municipal de Ensino. É fundamental, para caracterizar a natureza destes órgãos, esclarecer que “não serão uma pura e simples extensão administrativa municipal” (CEE?RS, Parecer 942/74). Portanto, a lei que cria o CME deverá concebê-lo com autonomia administrativa e dotação orçamentária própria, a fim de que possa servir de apoio aos legítimos avanços e realizações educacionais requeridos pelas comunidades.

3.1.3 Funções

Se quisermos que o Sistema Municipal de Ensino constitua, como diz Saviani, uma “unidade de vários elementos internacionalmente reunidos, de modo a formar um conjunto coerente e operante”, é necessário definir com precisão, na lei municipal de criação do CME, as suas funções nesse conjunto.

Estudos e discussões já realizados até aqui, bem como a legislação vigente, nos indicam quatro funções básicas para o colegiado de um Sistema de Ensino: consultiva, normativa, fiscalizadora e deliberativa. Analisando os textos de leis municipais sobre a matéria, vamos verificar que a maioria já prevê as referidas funções, havendo mais ênfase nas funções consultiva e deliberativa. De fato, as funções normativas e fiscalizadoras foram introduzidas nas leis municipais, de maneira geral, a partir da instituição do Sistema Municipal de Ensino (Constituição Federal, 1988), com perspectivas de serem ampliadas a partir da aprovação da LDBEN, a fim de contemplar as diversidades locais, mas sempre em consonância com as normas federais e estaduais.

É importante salientar que a função normativa visa a facilitar a organização e o funcionamento do Sistema, jamais devendo ser usada para burocratizar ou impedir os avanços indispensáveis.

3.1.4 Atribuições

Para melhor definirmos as atribuições do CME, é recomendável analisar a amplitude e o limite de sua atuação. Conforme Neidson Rodrigues, quando analisa os conselhos escolares, há três perigos que precisam ser evitados na concepção e funcionamento do colegiado:

1°) concebê-lo como órgão auxiliar da administração;

2°) concebê-lo como órgão para desmantelar a administração;

3°) considerá-lo como instância de reivindicações de interesse corporativos.

O CME é um órgão coletivo de decisões, de identificação e de análise dos problemas globais da educação no município. Está a serviço do bem comum e não de grupos ou de pessoas. Estando inserido na comunidade, conhecerá e compreenderá melhor do que um colegiado estadual e federal as necessidades, as dificuldades e as possibilidades da região, do município e de cada escola.

Os Conselhos Municipais de Educação podem ter atribuições de duas ordens:

• as conferidas pelos Poderes Executivos e Legislativo Municipais, constantes da lei municipal;
• as conferidas pelo Conselho Estadual de Educação – CEE, por delegação e por habilitação, constantes de ato específico, mediante petição do CME.

Entre as atribuições a serem previstas na lei municipal, é importante que se incluam as seguintes:

• definição das políticas de educação no âmbito do município;
• dimensionamento da rede escolar (quantidade e qualidade);
• avaliação e implementação de medidas para a melhoria do fluxo e do rendimento escolar;
• programação permanente de ações para titular, atualizar e aperfeiçoar professores;
• estabelecimento de critérios e aprovação de planos para aplicação dos recursos em educação;
• emissão de parecer sobre convênios, acordos e contratos que o Executivo pretenda celebrar;
• identificação e proposição de formas de integração e compatibilização de decisões e ações entre as diversas esferas de governo no campo da educação, visando ao melhor atendimento à população e à racionalização de esforços e recursos;
• aprovação do Plano Municipal de Educação, de duração plurianual;
• apreciação de relatórios anuais do Órgão Municipal de Educação;
• fiscalização do desempenho do Sistema Municipal de Ensino face às diretrizes e metas estabelecidas, verificando os resultados alcançados;
• deliberação sobre casos, problemas e situações específicas que se apresentem no município.

Cabe reforçar que o colegiado não é um órgão administrativo de execução das políticas educacionais. Após a aprovação do Plano Municipal de Educação pelo CME, a sua execução caberá à Secretaria Municipal de Educação, enquanto o colegiado fará o acompanhamento, a fiscalização e a avaliação.

3.1.5 Composição

A criação e funcionamento dos Colegiados fundamentam-se no princípio da gestão democrática do ensino público (inciso VI do art. 206 da Constituição Federal). Em consequência, a sua composição deverá garantir a representatividade dos educacionais do município, bem como de outros setores representativos da comunidade.

O Projeto de LDBEN, em fase de aprovação, propõe a forma colegiada e representativa na composição do órgão normativo de coordenação. Prevê, ainda, que no caso dos Municípios, o órgão colegiado normativo deverá ter a participação de um ou mais representantes do Sistema Estadual, a fim de assegurar a integração das responsabilidades correspondentes.

O grupo que discutiu o assunto no II Fórum sobre Sistemas Municipais de Ensino, promovido pela Universidade e pelo Conselho Municipal de Passo Fundo (RS), em 1989, propôs que o CME deverá ser formado por representantes de instituições comunitárias, entidades de classe, professores municipais, estaduais e particulares. Concluiu que devem ser feitas indicações pelas próprias instituições ou entidades e não exclusivamente pelo executivo municipal, que poderá indicar até 1/3 dos membros.

3.1.6 Mandato

A duração dos mandatos é fixada pelo CEE/RS em 6 (seis) anos. A composição do Conselho é renovada por terços, a cada intervalo mínimo de 2 anos. Prescreve, ainda, um número mínimo de 9 (nove) conselheiros, ou, se maior, sempre múltiplo de 3 (três). Visa, assim, garantir a renovação e também a conservação de um núcleo básico de conselheiros, evitando as constantes soluções de continuidade das políticas educacionais. Recomenda-se, pois, a não coincidência dos mandatos com o do Executivo.

3.1.7 Estrutura e funcionamento

Deverá ser assegurado ao CME um recinto exclusivo para o seu funcionamento, bem como pessoal designado para as funções de assessoria e secretaria, por indicação de seu Presidente. No caso de municípios pequenos, essas funções podem ser acumuladas por uma única pessoa.

Além disso, a sua estrutura e funcionamento deverão ser regulados por regimento elaborado pelo próprio Conselho. É importante que o referido regimento seja aprovado por um Decreto do Executivo Municipal.

A dotação orçamentária do CME deve restringir-se às necessidades essenciais ao seu funcionamento. A atividade dos Conselheiros é considerada serviço comunitário relevante e, geralmente, não é remunerada. No caso em que forem necessárias muitas horas de trabalho, poderão receber jeton, o que não implicará em vínculo empregatício.

A prática já nos ensinou que administração colegiada só se faz com crença na eficácia e na eficiência das decisões coletivas. Por isso, implementar o funcionamento dos CMEs implica, necessariamente, em vontade de política de planejar em conjunto, partilhar problemas e resultados, respeitar os espaços dos parceiros, valorizar as contribuições e estimular sistematicamente a participação.

Vimos, pois, que o Conselho Municipal de Educação pode significar uma nova proposta de trabalho. No entanto, é importante salientar que a sua criação e funcionamento não garantem, por si mesmos, o pleno estabelecimento de uma prática democrática.

O Conselho se constitui um projeto que devemos assumir para a construção de uma nova escola e de uma nova sociedade. É um instrumento permanente de debate, de geração de ideias, de busca de alternativas, de esforço coletivo e solidário. Isso significa que não pode ser acionado apenas para a solução de problemas graves ou para respaldar decisões do Executivo.

Capítulo IV – A MUNICIPALIZAÇÃO NO MUNICÍPIO DE SÃO ROQUE

A Municipalização do Ensino Fundamental em São Roque foi colocada em prática com a assinatura do Convênio para a implantação do Programa de Ação de Parceria Educacional Estado/Município feito com o Governo do Estado de São Paulo em meados de 199 conforme o Decreto Lei n° 40.889 que consta nos anexos.

Segundo o ex-prefeito Efaneu Nolasco Godinho, o Estado não quer transferir responsabilidades e sim dividi-las com os municípios, utilizando de forma racional e socialmente mais justa os recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), aplicando-os de acordo com as necessidades e realidades específicas.

Nos meados de 1997, municipalizou-se então as primeiras escolas em São Roque, contemplando três de 1ª a 4ª série e uma de 5ª a 8ª série. Feito a experiência, o prefeito resolveu municipalizar o restante das escolas do ensino fundamental em meados de 1998. Agora, somente as escolas que atendem o ensino médio público ficaram na responsabilidade do Estado.

As medidas tomadas com a municipalização foram feitas: concursos públicos para professores e especialistas, criou-se os Conselhos Municipal e Gestor, tudo de acordo.

Segundo o ex-prefeito Efaneu, a municipalização veio a garantir mais qualidade no ensino com os recursos que são repassados para o Município através do FUNDEF, pois quando estava sob a responsabilidade só do Estado, os municípios é que tinham que se responsabilizar com os gastos de transporte escolar e merenda com os alunos do estado e com os próprios recursos do município. Agora o FUNDEF paga as contas.

Aqui entra o papel do educador no sentido de alertar seus alunos e familiares para tais verbas (FUNDEF), onde elas devem ser aplicadas e que qualquer da população pode requisitar a Planilha de Despesas para melhor se informar, ou mesmo acompanhar a reunião do Conselho Municipal de Educação que deve conter integrantes de toda a sociedade local.

Nós educadores temos que ajudar nossos alunos a serem cidadãos participantes da vida pública da cidade e a prestar muita atenção às posições tomadas por nossos governantes, mesmo porque daqui a pouco eles é que serão os eleitores e terão condições de melhor votar e eleger aqueles que realmente se interessam e fazem uso de verbas públicas para o bem da sociedade.

CONCLUSÃO

III – quanto aos Recursos Financeiros:

promover, a partir da vigência deste Termo de Convênio, os atos necessários à transferência de recursos financeiros ao MUNICÍPIO, de acordo com o número de alunos matriculados na rede municipalizada, e não computado como matrículas municipais no censo educacional realizado, anualmente, pelo Ministério da Educação e do Desporto, de acordo com o § 4º do artigo 2º da lei Federal nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996;

IV – quanto ao Acompanhamento e Avaliação:

a) manter a prerrogativa de autoridade normativa, de acompanhamento e de avaliação da execução do Plano de Trabalho integrante deste Convênio, diretamente ou por meio de terceiros devidamente credenciados, objetivando as adequações que porventura se façam necessárias para a consecução dos objetivos propostos, especialmente no que se refere a regular aplicação dos recursos financeiros repassados ao MUNICÍPIO.

Compete ao Estado, orientar, comprovar, manter a prerrogativa de autoridade, novamente o Estado não deixa ao Município a tomada de decisão.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Descentralização e reformas no Ensino Fundamental: unindo forças para construir, com sucesso, uma escola de cara nova para São Paulo. Secretaria de Estado da Educação, FUNDAP – São Paulo: SE, 1997. v. 3, 84 p.

REVISTA DO PROFESSOR. Municipalização. Porto Alegre: Editora CPOEC, n° 12, ou./dez. 1987.

REVISTA DA APEOESP. A Municipalização do Ensino em São Paulo. São Paulo: Ação Educativa, março 2001.

PROGRAMA DE CAPACITAÇÃO DE ORGANISMOS LOCAIS E REGIONAIS. São Paulo: Fundação Instituto de Administração – MTB Assessoria Organizacional. 80 p.

Decreto n° 43.072 e Decreto n° 42.966

Decreto n° 40.889